Gobierno Local y Sociedad Civil: Encuentros y desencuentros

Gobierno Local y Sociedad Civil: Encuentros y desencuentros

Durante los últimos años los expertos sobre temas del sector público y de los organismos multilaterales de gobierno y financiación han venido planteando, desde diversas perspectivas, un conjunto de problemas respecto a la evolución de las políticas prestatarias de servicios desde el Estado. Entre las diversas causas que generaron los interrogantes sobre el funcionamiento actual, emergían problemas relevantes que afectaban desde la tendencia incrementalista de los presupuestos dedicados los servicios de naturaleza social – seguramente generado por nuevas necesidades de la sociedad - hasta el concepto de eficacia y eficiencia en las prestaciones que se realizaban.
En el transcurso de los últimos 10 años se ha ido observando la necesidad de dar un mayor protagonismo de la propia población en el devenir de los procesos, como una de las medidas que permitirían reducir las incertidumbres y modificar las relaciones entre Estado y ciudadanía, a través de las articulaciones desde la sociedad civil en los procesos informativos o de elaboración y producción de servicios, cualquiera sea su forma: participación, consulta, gestión concertada, etc.
Nadie puede dudar que esta realidad es consecuencia de las transformaciones significativas y de diverso calado y profundidad que afectan a las tres dimensiones de organización de la sociedad: El Estado, el Ámbito de la Producción e Intercambio de Bienes y Servicios - el Mercado -, y la Sociedad Civil y, por ende, a la intersección entre ellos tanto en la esfera relacional, como la de concertación, como la de adjudicación de roles y funciones dentro de la producción y prestación de servicios. La reivindicación de un Estado más modesto - lo cual no quiere decir más débil[1] - de un Mercado “mas humano” y de una Sociedad Civil más participativa está en el núcleo de este debate.
En otro sentido, junto a este marco coexisten los grandes problemas que conforman los escenarios de prestación de los servicios desde cualquiera de los tres ámbitos enunciados, y en particular hay una serie de factores que inciden directamente en la problemática en cuestión, en particular la “globalización”[2] con el creciente efecto de la reducción de la capacidad del individuo, los grupos o las pequeñas comunidades en los procesos decisionales de todo tipo. Este hecho transforma la mirada sobre el problema, provocando la necesidad de construir un espacio que permita combinar políticas reales y factibles, donde prime una atención prioritaria a los principales problemas de los individuos, grupos y comunidades, y donde lo local/micro-regional[3] cobra un papel central en la evolución de las políticas públicas, ya producidas por el propio Estado – a través de los municipios o provincias -, ya concertadas con el sector privado, sea o no lucrativo.
Ya sea por la transformación del sentido y contenido de los servicios atendidos los cambios del entorno, ya por los factores estructurales de las emergentes formas de organización social y económica, ya por la necesidad de encontrar nuevos paradigmas de legitimidad desde los poderes públicos, la evolución y desarrollo que se da hoy día en la administración pública y en la sociedad civil en todos los países de Occidente, está determinado por una voluntad de caminar hacia unas organizaciones más eficaces, eficientes, rentables, efectivas y que ataquen y resuelvan los problemas centrales que las sociedades tienen, optimizando los escasos recursos, dando mayor protagonismo a la ciudadanía y a los agentes que actúan en tareas de mediación de todo tipo, y acercando los procesos a la sociedad y las comunidades que la conforman.
Nadie duda de la imprescindible necesidad de cooperación entre los sectores público y privado - sea de naturaleza lucrativa o no lucrativa - para la resolución de los problemas en el marco de estrategias de desarrollo y mejora de la calidad de los territorios donde se interviene.
En el campo de las políticas sociales y participativas, como las que aquí nos interesan, las ONG’s pueden brindar un valor añadido, más aun teniendo en cuenta la necesidad de contar con las potentes redes de solidaridad y ayuda mutua que representan los movimientos sociales, y la garantía de superar las carencias y contradicciones de la democracia, en particular en la separación existente o latente, tan expresada por los “media” y la opinión pública, entre la clase política y el pueblo[4], como bien señala en un interesante ensayo Alain Minc[5] respecto a la alianza de diversos sectores con repercusiones en los procesos de legitimación de la política.
Este conjunto de factores que contextualizan el proceso actual es el resultado del debate que se desarrolla alrededor del problema presentado en la prestación de servicios, a través de dos conceptualizaciones que irrumpen sobre la cuestión expuesta: crisis del modelo hasta hoy implementado, y emergencia de un nuevo paradigma de organización de los servicios.
De esta manera nos estamos refiriendo al problema que nos preocupa, ya que la administración pública, al menos en su dimensión prestataria de servicios, es quien vive una de las crisis de modelo y cambios de paradigmas más evidentes[6], que se traduce en un consenso general respecto a la necesidad de abordarla, aunque no siempre con los mismos diagnósticos y similares soluciones, pero con causas comunes: sobredimensionamiento de las estructuras de los gobiernos, encarecimiento progresivo de los servicios, crisis de la capacidad recaudadora, cuestionamiento de la eficacia y eficiencia del modelo, obsolencia de procedimientos, efectivos y recursos materiales y humanos[7], etc.
La emergencia de la necesidad de nuevos modelos de intervención, o al menos de acciones que respondan más coherentemente a nuevos comportamientos sociales que requieren otras respuestas, exigen de la administración una posición proactiva, que le permita repensar su acción, sus estrategias de actuación, los niveles de concertación y consenso con el sector privado – en particular el no lucrativo -, su actitud respecto a las voluntades cívicas articuladas, etc., por poner algunos elementos significativos de los rasgos principales de este nuevo posicionamiento.
No obstante, no se ha de tomar la crítica a los sistemas actuales a la ligera, someterse a enunciados vagos de contenidos y de alto valor demagógico, y dejarse llevar por las ventiscas neoliberales - mejor llamadas como neoconsevadoras - de finales de la década pasada y principios de ésta que ponían en cuestión todo el modelo de servicio público, sin ver realmente los alcances efectivos de responsabilidades y necesidades, y que en muchas de las experiencias implementadas solo profundizaron las desigualdades sociales, fortaleciendo posturas estatalistas o intervencionistas, como elemento reactivo. Pero esta reacción no es óbice para defender lo contrario. En cualquier caso dos conclusiones son claras:
· Se necesita unos servicios más eficaces, eficientes y precisos, pero en el marco de un Estado más modesto y menos intervencionista, sin por ello eludir las responsabilidades intransferibles por imperativos no solo legales, sino también por opciones y voluntades políticas e ideológicas.
· Se puede y debe contar con el sector no público en la resolución de los problemas, y en el caso de las políticas sociales o de naturaleza prestataria de servicios básicos, contar con la sociedad civil bajo el principio de eficacia y eficiencia como resultado real del proceso, siempre que garanticen los principios de igualdad en el acceso, transparencia en el control, eficacia en la acción, etc[8].
Se complementa esta aproximación, en este marco, con dos de las conclusiones más evidentes referidas al ámbito local, que es recomendado por la mayoría de los expertos y autoridades[9]:
· Los servicios han de aproximarse al medio donde se encuentran la oferta y la demanda, y en ese contexto el municipio tiene un rol fundamental[10] y todas las energías han de caminar hacia ese vector de fortalecimiento institucional municipal.
· Partiendo del principio que se ha de velar por el cumplimiento de unos servicios imprescindibles, con tal de garantizar la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, y por el derecho a un bienestar de derechos fundamentales para el buen ejercicio de la propia democracia[11] no necesariamente éstos – los servicios - han de ser producidos por las propias administraciones, aunque fuere la municipal, sino partir del hecho de poder contar también con otros posibles proveedores, desde una hipótesis que tiene presente no solo el principio de acceso a la prestación, sino también el de eficacia y eficiencia. Así pues, se puede dar el caso que en determinados servicios la sociedad civil, entendida tanto en su vertiente altruista como de tercer sector, ha demostrado o potencialmente encierra una razonable capacidad o al menos idoneidad, para la gestión de determinados servicios que podrían ser concertados desde las administraciones locales[12], o iniciados por éstas y progresivamente transferidas a modelos innovadores de concertación[13].
Esta observación no es un cheque en blanco para la desreponsabilzación, el desentendimiento, la desregulación o la delegación/desconcentración arbitraria de provisión de determinados servicios. Se ha de insistir en el hecho que no es una definición “a priori”, tanto por el hecho del sentido de vislumbrar la real capacidad de desarrollar un servicio público, destacando si existen o no obstáculos, y, por otro lado, teniendo en cuenta que las organizaciones de la sociedad civil también tienen dificultades de diverso orden, que muchas veces las ha abocado hacia actitudes corporativistas y poco solidarias con el entono amplio en el que se encuentran.
Es por eso que este esbozo o principio de definición, donde se reconoce la posibilidad de nuevos modelos en la provisión de políticas públicas, no puede ni debe obviar que la relación entre Estado y Sociedad Civil no ha sido fácil a lo largo del tiempo. La historia que les ha relacionado está jalonada por actitudes singulares que han ido de la concertación al rechazo, del diálogo al enfrentamiento, de la colaboración al divorcio, y también se ha operado en sentido contrario en muchos períodos de esta difícil relación. No podemos eludir el juicio que confirma que la administración, en muchos aspectos, ha vivido embebida en una actitud soberbia, formalista, burocratizada y reactiva, y la sociedad civil, en cualquiera de sus líneas ideológicas - de referente religioso, político, ideológico, sindical, comunitario, sectorial... - ha sido, en muchos aspectos, una plataforma que ha ido más allá de sus propios objetivos con actitudes de desconfianza, rechazo, deslegitimación o simplemente exigencia sin ofrecer contrapartida, o ha asumido posturas corporativistas o defensoras de su privilegios como instituciones, más allá del fin que pretendían prestar, y en muchos casos con posiciones francamente demagógicas.
Esta oportunidad histórica, por la crisis de todas las esferas de la sociedad, es la que nos permite vislumbrar nuevas expectativas. En ese contexto la emergencia de los nuevos movimientos sociales (nms)[14], y la aparición en el campo de la modernización de la administración de la nueva gestión pública (ngp)[15] son las dos corrientes que han sacudido severamente a ambas instancias, y producen un original efecto que provocará un nuevo escenario de relación, donde la mediación, la concertación y la colaboración, con un panorama posiblemente más estricto, pero no por eso menos eficaz, y seguramente más transparente, sustituirán a las formas anteriores de relación.
Es importante tener presente aquello que caracteriza las posibilidades del encuentro de administración y sociedad civil para el desarrollo de servicios. Desde el Estado, o más propiamente desde los gobiernos locales, encontramos, entre otras razones, las siguientes.
· Necesidad de optimización de recursos y medios sin cargar los presupuestos actuales.
· Necesidad de aplicar principios de subsidiariedad en la gestión de determinados proyectos.
· Precisar la demanda con la participación de los potenciales usuarios en la definición y gestión.
· Buscar criterios de reducción de costes, sin hipotecar al calidad de los resultados.
· Dar vías a la participación de los diversos sectores implicables en los procesos.
· Fortalecer los mecanismos de consenso, concertación y participación de los administrados, y de los actores articulados.
Desde la sociedad civil encontramos:
· Un proceso de aumento de ideologías y de actitudes "participativas", que llevan a la población a reivindicar los derechos democráticos existentes, para naturalizar en el propio fin los objetivos de la intervención..
· El uso creciente de formas no tradicionales de participación política, como medidas de nuevas formas organizativas de las voluntades desde el tejido social.
· La emergencia de exigencias de servicios y actitudes innovadoras para con el sector público, más allá de temas de reivindicación estrictamente políticos.
· Un fuerte proceso de “despolitzación” bien entendida de las organizaciones sociales, que ya no se ven como el apéndice, el “frente” de masas, o la “tapadera entrista” de movimientos de naturaleza política, ideológica o religiosa, en un proceso similar al que vive el sindicalismo europeo mediterráneo, de progresivo desprendimiento de los partidos que les entendían como correas de transmisión[16].
No hemos de olvidar que esta necesidad de participación, como acertadamente señala Claus Offe[17], se debe al profundo cuestionamiento moral y efectivo de la intervención del Estado, rayando a veces alguna de las críticas la exigencia de una transferencia completa, y sin contraparte ni control, de las funciones y responsabilidades del gobierno hacia la sociedad civil.
Aun así no hemos de obviar, como señala el autor en el mismo trabajo, que las asociaciones también viven una situación revulsiva con una ausencia del fortalecimiento de la democracia interna de la asociación, que se traduce en el sometimiento de los objetivos de la institución al aparato de funcionarios de la entidad. Como bien dice Offe “ el ansia de poder y de status de los funcionarios (de las asociaciones) les lleva a plantear reivindicaciones militantes y a poner en práctica tácticas que van más allá de los límites de sus atribuciones representativas y a las que se opondrían los simples miembros dotados de sentido común si estuviera en su mano el hacerlo”[18].
Por lo tanto se ha de ser consciente que el entorno no es simple, y ni todos los problemas los tienen los gobiernos, ni todas las soluciones están en la sociedad civil. Se ha de precisar la relación entre ambas, y en el marco de su evolución observar las potencialidades y dificultades que presentan.
Solo así podremos profundizar en un marco de relación que evite, o al menos atempere, en la medida de lo posible el desencuentro entre el gobierno y la sociedad civil en nuestras sociedades actuales.
[1] Ver CROZIER, M.: Estado Moderno/Estado Modesto. Ediciones IVAP, Vitoria, 1994.
[2] PRETECEILE, E.: “Paradojas Políticas de las Reestructuraciones Urbanas, Globalización de la Economía y Localización de lo Político” en ALABART, A. y ot. (comp): Clase, Poder y Ciudadanía. Madrid: Siglo XXI, 1994.
[3] BLAKELY, E.J.: Planning Local Economic Development. Tousand Oaks, California, 1994.
[4] GINER, S.: “Participación Cívica y Democracia”, en Revista del CIFA, núm. 18, Diputación de Barcelona, Barcelona, 1995. Esta observación ha de tomarse no al pie de la letra, pero si como una tendencia manifiestamente aceptada, posiblemente no en toda la dimensión del problema, pero en algún aspecto no exenta de aspectos de verdad.
[5] MINC, A.:La Borrachera Democrática. Ariel, Barcelona, 1994.
[6] MENY, I y TOHËNIG, J.C.: Las Políticas Públicas. Editorial Ariel, Barcelona, 1992.
[7] Por poner un ejemplo de una posición gubernamental sobre la crisis del sector público ver el Informe Gore sobre la administración norteamericana (en España publicado por el Instituto Vasco de Administración Pública, Vitoria, 1994).
[8] Es importante tener presente el debate actual sobre las prestaciones básicas, y la titularidad de los mismos en el proceso de provisión de servicios. Parecería que la educación queda fuera de toda duda, al menos en su nivel básico y medio, en la responsabilidad directa del Estado, y el debate se establece en el campo de la sanidad, los sistemas de previsión social de la ancianidad, los sistemas de atención a minorías o sectores con contratiempos, el tratamiento de las medidas proactivas que permitan provocar empleo, etc., donde algunas ONG’s o el tercer sector pueden tener papeles importantes. El único problema radica en la confusión practicada alrededor del sentido de la prestación y su coste, lo que ha cambiado la orientación del debate, perdiéndose parte del sentido, y reduciéndole a un aspecto solo ligado a discursos de naturaleza economicistas. Otro tema hace relación a la solución concertada de los problemas del territorio, a lo que nos referiremos más adelante, y que vislumbra la relación con las entidades sociales del entorno, que pretenden intervenciones reivindicativas que pueden acompañar la solución de los problemas.
[9] Ver Conferencia Anual de Consejo de Ciudades, Municipios y Regiones de Europa, de 1996 editado por la Federación Española de Municipios y Provincias.
[10] Para ver uno de los modelos más sugerentes de conclusiones: INFORME DELORS: El Libro Blanco de la Competitividad y el Empleo. Unión Europea, Luxemburgo, 1993 y siguientes ediciones, y OCDE: Iniciativas Locales de Empleo, París, 1993. Lo interesante es el ligamen entre lo local, la sociedad civil, los nuevos escenarios de información y la creación de empleo. Ver por ejemplo el Plan Aubry del Gobierno Jospin del pasado mes de agosto.
[11] RAWLS, J.: Teoría de la Justicia. Fondo de Cultura Económica, México, diversas ediciones.
[12] Sobre todo nos referimos a temas de dinamización comunitaria territorial, imposible de materializar sin el concurso de los actores sociales.
[13] Buen ejemplo es el Plan Aubry del gobierno Jospin en que la creación de los empleos de utilidad colectiva se ven como elementos de dinamización temporal, y no empleos fijos de la administración, volviendo a cargar sobre la estructura presupuestaria deficitaria.
[14] RIECHMANN, J. y FDEZ. BUEY, F (compiladores).: Redes que dan libertad. Editorial Paidós, Madrid 1994.
[15] OCDE: Informe sobre la calidad en el sector público. (mimeo) INAP, Madrid, 1995.
[16] El debate en Europa, sin embargo, asume diversas formas, sobre los aspectos del “entrismo” de los movimientos políticos en la sociedad civil, siguiendo una terminología común en América Latina. En el origen de la sociedad civil europea bajo formas de prestaciones de servicios comunitarios, encontramos la evolución de los movimientos populares ligados a la tradición sindical política del siglo XIX, y al desarrollo de las doctrinas sociales de las iglesias. Sin embargo, en los períodos previos a la segunda guerra los cambios son significativos, y las posturas de naturaleza “leninista” y “gramsciana” ganan protagonismo en los movimientos populares. En el caso italiano sabemos que Gramsci, quien teorizó sobre el problema de la construcción de un bloque histórico donde los movimientos sociales tenían un peso muy importante, en parte podría dar una explicación al trabajo del ARCI-UISP en Italia y su implantación. El caso de Francia es diferente - Gramsci prácticamente no ha entrado, exceptuando las polémicas teóricas de Althusser, Balibiar y Poulantzas. Sin embargo, la posición de la animación francesa y los movimientos de asociacionismo popular y el ARCI italiano son parecidas, posiblemente porque detrás de ambos estaban los respectivos partidos comunistas en un momento, y luego el amplio abanico de la izquierda, respecto a como entender a las políticas sociales, como si fuese el “frente de la cultura”, o el frente de “lo social”, aplicando las teorías de los “frentes” a los trabajos sociales o sindicales. En cualquier caso los últimos veinte años han visto un giro copernicano en esta relación “partidos-movimientos sociales”, quizás de manera más espectacular en Italia, pero muy similarmente en Francia y España. De todas maneras se ha de matizar que en Francia el peso de los movimientos laicos de Educación Popular también son significativos en oposición a las iniciativas de la iglesia católica. El caso alemán, inglés o suizo no nace con este tipo de “componente” ideológico, al menos en su discurso, posiblemente por la predominancia de un posicionamiento más pragmático de los colectivos que las promueven, pero al estar sostenido por una socialdemocracia de origen sindical, en unos casos, y en otros por las doctrinas sociales de las iglesias católicas o protestantes, algunos de sus efectos prácticos pueden ser semejantes, aunque nunca con la hegemonía ideológico-política que se pretendía en el espectro mediterráneo. De todas maneras es importante entender el peso tanto del cristianismo social o el sindicalismo progresista, para entender la preponderancia de los movimientos sociales en la evolución de la sociedad civil de los países de Europa Occidental.
[17] OFFE, C.: Partidos Políticos y Nuevos Movimientos Sociales. Editorial Sistema, Madrid, 1988.
[18] Este es otro de los factores que está en la base de la transformación social de los movimientos, es decir el anquilosamiento de los anteriores dirigentes, y la necesidad de una cierta renovación humana de los movimientos sociales actuales.